Dans un contexte de chômage élevé, où il apparaît essentiel de préserver l'employabilité de ceux qui sont les plus fragilisés par les évolutions économiques, ce rapport traite des politiques qui visent à faire mieux fonctionner le marché du travail : indemnisation du chômage, aides à l'insertion ou à la réinsertion et formation professionnelle des chômeurs. L'ensemble de ces politiques représente plus de 50 milliards d'euros de dépenses par an.
1) Un dualisme du marché du travail aggravé par la crise
Si l'activité économique a mieux résisté à la crise, en France, que dans la moyenne des pays de l'OCDE, l'augmentation du chômage y a été plus marquée à partir de 2009 que chez plusieurs de ses voisins européens. Ce sont les catégories les plus fragiles de la population qui ont été les plus touchées.
Cette situation tient à deux spécificités françaises :
- les employeurs se sont adaptés à la baisse d'activité en diminuant les effectifs (flexibilité externe) plutôt qu'en diminuant le nombre d'heures travaillées (flexibilité interne), pendant que l'Allemagne, notamment, contenait l'augmentation du chômage par un recours plus fréquent au chômage partiel ;
- la dégradation de la situation des salariés les plus précaires a accentué le dualisme du marché du travail, avec, d'une part, des travailleurs relativement protégés, à l'emploi plutôt stable et, d'autre part, des travailleurs plus exposés, à l'emploi temporaire et aux mobilités fréquentes et non volontaires.
2) Un financement de l'indemnisation du chômage difficilement soutenable
Le régime français d'indemnisation du chômage, tel qu'il est mis en œuvre depuis la nouvelle convention de 2009, présente plusieurs caractéristiques qui le rendent plus protecteur que dans beaucoup d'autres pays : il est plus accessible, en raison d'une durée minimale de cotisation courte et d'une période de référence assez longue ; le niveau d'indemnisation est plus élevé pour les salariés situés aux deux extrémités de l'échelle des revenus ; il offre une durée maximale d'indemnisation plus longue, quoique réservée aux salariés les mieux insérés dans l'emploi.
Il joue donc un rôle protecteur et contra-cyclique en offrant un revenu de remplacement aux demandeurs d'emploi. Toutefois, la durée de la crise a contribué à dégrader la situation financière de l'assurance chômage, mettant en cause la soutenabilité du régime. De 9 milliards d'euros en 2010, l'endettement de l'assurance chômage pourrait passer à 18,5 milliards en 2013. Cette évolution est aussi le résultat de la dérive persistante du régime d'indemnisation des intermittents du spectacle, dont le déficit annuel s'élève à 1 milliard d'euros au bénéfice de 3 % seulement des demandeurs d'emplois.
En outre, le régime d'assurance chômage a perdu de son efficacité en termes de couverture des demandeurs d'emploi : ainsi, le nombre de personnes indemnisées rapporté aux demandeurs d'emplois (44,8 % en 2011) s'est réduit, en raison notamment de l'arrivée en fin de droits d'une part élevée de chômeurs. Le fort développement de l'indemnisation au titre de l'« activité réduite », qui permet de cumuler une activité à temps partiel ou à durée déterminée et une indemnisation au titre du chômage (45 % des allocataires concernés en 2011) peut faciliter le retour à l'emploi, mais il faudra prévenir le risque que cette indemnisation devienne un complément de revenu destiné à des salariés durablement précaires.
Enfin l'articulation du régime d'assurance chômage avec les régimes de solidarité (allocation de solidarité spécifique, RSA) est restée complexe et conduit à des ruptures dans la prise en charge de certains demandeurs d'emplois.
3) Des dispositifs peu efficaces face à la hausse du chômage
La France a abordé la crise avec des instruments de politique de l'emploi parfois obsolètes, dont l'efficacité s'est révélée décevante.
Les évolutions apportées en 2009 à l'indemnisation du chômage partiel, avec la création d'un nouveau régime plus favorable appelé « activité partielle de longue durée » (APLD), n'ont pas permis de la mobiliser de façon satisfaisante pendant la crise. Cette faible mobilisation du chômage partiel s'explique par une modernisation trop tardive du dispositif au regard de la conjoncture, par sa complexité et par son caractère financièrement peu attractif pour les entreprises.
Par ailleurs, utilisés en France alors qu'ils ont quasiment disparu dans les autres pays, les contrats aidés, particulièrement ceux du secteur non marchand, n'ont pas permis d'obtenir des résultats satisfaisants en termes d'insertion durable en sortie de contrat. Ces résultats médiocres tiennent à un ciblage défaillant, des durées de contrat trop courtes et un accompagnement insuffisant des bénéficiaires.
4) Des politiques pas assez ciblées sur les publics en difficulté
La formation professionnelle continue requiert des financements considérables (plus de 31 milliards d'euros), dont près de la moitié est consacrée à l'indemnisation des stagiaires pendant la formation. Cet effort a tendance à reproduire, voire amplifier, les inégalités engendrées par le fonctionnement du marché du travail, la formation bénéficiant plus aux salariés déjà les mieux formés. L'effort de formation des demandeurs d'emploi est particulièrement insuffisant.
Par ailleurs, les contrats aidés et les contrats de professionnalisation (contrats de travail prévoyant une formation en alternance) ont été trop peu orientés vers les moins diplômés, en contradiction avec les objectifs poursuivis. Il en est de même pour certains dispositifs de reclassement des demandeurs d'emploi - fusionnés en 2011 en un contrat de sécurisation professionnelle (CSP) - qui ont été mobilisés au profit des seuls salariés licenciés, alors que ceux-ci ne sont pas les seuls à nécessiter un accompagnement renforcé dans la recherche d'emploi. Ainsi, certains salariés arrivant en fin de contrat à durée déterminée ou de mission d'intérim devraient avoir accès au CSP ou à un accompagnement comparable.
5) Une gouvernance publique et paritaire complexe et insuffisamment coordonnée
Les actions menées par l'Etat, les régions, les partenaires sociaux, ainsi que leurs opérateurs (Pôle emploi, OPCA etc.) se superposent sans faire l'objet d'une véritable coordination.
L'Etat joue un rôle d'impulsion déterminant dans l'orientation de la politique de l'emploi, mais la formation professionnelle continue est organisée par les partenaires sociaux, en lien avec les régions, dont les compétences pourraient être étendues. Cette multiplicité de centres de décision ne facilite pas la mise en place de politiques ciblées du marché du travail. Les réflexions actuelles sur la décentralisation doivent prendre en compte la nécessité d'une simplification radicale de ce dispositif complexe.
Annoncée à l'occasion du sommet social du 18 février 2009, la création du fonds d'investissement social (Fiso) avait pour objet « de coordonner les efforts en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle en consolidant différentes sources de financement ». Ce dispositif a rapidement disparu sans procurer les résultats escomptés.
Quant au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) créé en 2009 avec de fortes ambitions, ses résultats demeurent en-deçà des attentes initiales : la disproportion entre ses engagements, ses paiements et ses réalisations certifiées souligne la fragilité de cet instrument. Enfin, l'absence des régions dans les appels à projets, alors même que la loi en prévoyait la possibilité, a restreint ses moyens.
Conclusion
La Cour souligne les faiblesses du dispositif français d'intervention en faveur du marché du travail. Souvent anciennes, elles ont été accentuées par la crise intervenue en 2008. De ce fait, et en dépit des réformes nombreuses conduites au cours des dernières années, ce dispositif reste largement inadapté à un contexte de chômage durablement élevé.
La Cour estime devoir alerter l'ensemble des acteurs concernés - Etat, régions, partenaires sociaux - et souligne la nécessité d'une inflexion dans la conduite des politiques en faveur du marché du travail.
Recommandations
Les principales recommandations concernant le régime d'indemnisation du chômage visent à :
- réviser l'ensemble des paramètres permettant de rétablir la situation financière du régime d'assurance chômage, notamment ceux du régime des intermittents du spectacle ;
- rendre plus coûteuses les contributions des employeurs ayant le plus recours aux contrats courts (CDD et intérim) ;
- accroître les incitations au retour à l'emploi ;
- renforcer la cohérence des prestations versées par les régimes d'assurance et de solidarité.
Parmi les 26 recommandations formulées par la Cour figurent également :
- le renforcement de l'attractivité des dispositifs de chômage partiel ;
- la limitation des contrats aidés, notamment du secteur non marchand, aux publics prioritaires ;
- le ciblage de l'offre de formation professionnelle par Pôle emploi vers les publics prioritaires ;
- l'accès au contrat de sécurisation professionnelle en fonction de la distance à l'emploi et non de la situation juridique du bénéficiaire ;
- la simplification dans le nouvel acte de décentralisation, des compétences et des décisions en matière d'emploi et de formation ;
- l'amélioration de l'efficacité et de la transparence de la gestion du FPSPP.
1) Un dualisme du marché du travail aggravé par la crise
Si l'activité économique a mieux résisté à la crise, en France, que dans la moyenne des pays de l'OCDE, l'augmentation du chômage y a été plus marquée à partir de 2009 que chez plusieurs de ses voisins européens. Ce sont les catégories les plus fragiles de la population qui ont été les plus touchées.
Cette situation tient à deux spécificités françaises :
- les employeurs se sont adaptés à la baisse d'activité en diminuant les effectifs (flexibilité externe) plutôt qu'en diminuant le nombre d'heures travaillées (flexibilité interne), pendant que l'Allemagne, notamment, contenait l'augmentation du chômage par un recours plus fréquent au chômage partiel ;
- la dégradation de la situation des salariés les plus précaires a accentué le dualisme du marché du travail, avec, d'une part, des travailleurs relativement protégés, à l'emploi plutôt stable et, d'autre part, des travailleurs plus exposés, à l'emploi temporaire et aux mobilités fréquentes et non volontaires.
2) Un financement de l'indemnisation du chômage difficilement soutenable
Le régime français d'indemnisation du chômage, tel qu'il est mis en œuvre depuis la nouvelle convention de 2009, présente plusieurs caractéristiques qui le rendent plus protecteur que dans beaucoup d'autres pays : il est plus accessible, en raison d'une durée minimale de cotisation courte et d'une période de référence assez longue ; le niveau d'indemnisation est plus élevé pour les salariés situés aux deux extrémités de l'échelle des revenus ; il offre une durée maximale d'indemnisation plus longue, quoique réservée aux salariés les mieux insérés dans l'emploi.
Il joue donc un rôle protecteur et contra-cyclique en offrant un revenu de remplacement aux demandeurs d'emploi. Toutefois, la durée de la crise a contribué à dégrader la situation financière de l'assurance chômage, mettant en cause la soutenabilité du régime. De 9 milliards d'euros en 2010, l'endettement de l'assurance chômage pourrait passer à 18,5 milliards en 2013. Cette évolution est aussi le résultat de la dérive persistante du régime d'indemnisation des intermittents du spectacle, dont le déficit annuel s'élève à 1 milliard d'euros au bénéfice de 3 % seulement des demandeurs d'emplois.
En outre, le régime d'assurance chômage a perdu de son efficacité en termes de couverture des demandeurs d'emploi : ainsi, le nombre de personnes indemnisées rapporté aux demandeurs d'emplois (44,8 % en 2011) s'est réduit, en raison notamment de l'arrivée en fin de droits d'une part élevée de chômeurs. Le fort développement de l'indemnisation au titre de l'« activité réduite », qui permet de cumuler une activité à temps partiel ou à durée déterminée et une indemnisation au titre du chômage (45 % des allocataires concernés en 2011) peut faciliter le retour à l'emploi, mais il faudra prévenir le risque que cette indemnisation devienne un complément de revenu destiné à des salariés durablement précaires.
Enfin l'articulation du régime d'assurance chômage avec les régimes de solidarité (allocation de solidarité spécifique, RSA) est restée complexe et conduit à des ruptures dans la prise en charge de certains demandeurs d'emplois.
3) Des dispositifs peu efficaces face à la hausse du chômage
La France a abordé la crise avec des instruments de politique de l'emploi parfois obsolètes, dont l'efficacité s'est révélée décevante.
Les évolutions apportées en 2009 à l'indemnisation du chômage partiel, avec la création d'un nouveau régime plus favorable appelé « activité partielle de longue durée » (APLD), n'ont pas permis de la mobiliser de façon satisfaisante pendant la crise. Cette faible mobilisation du chômage partiel s'explique par une modernisation trop tardive du dispositif au regard de la conjoncture, par sa complexité et par son caractère financièrement peu attractif pour les entreprises.
Par ailleurs, utilisés en France alors qu'ils ont quasiment disparu dans les autres pays, les contrats aidés, particulièrement ceux du secteur non marchand, n'ont pas permis d'obtenir des résultats satisfaisants en termes d'insertion durable en sortie de contrat. Ces résultats médiocres tiennent à un ciblage défaillant, des durées de contrat trop courtes et un accompagnement insuffisant des bénéficiaires.
4) Des politiques pas assez ciblées sur les publics en difficulté
La formation professionnelle continue requiert des financements considérables (plus de 31 milliards d'euros), dont près de la moitié est consacrée à l'indemnisation des stagiaires pendant la formation. Cet effort a tendance à reproduire, voire amplifier, les inégalités engendrées par le fonctionnement du marché du travail, la formation bénéficiant plus aux salariés déjà les mieux formés. L'effort de formation des demandeurs d'emploi est particulièrement insuffisant.
Par ailleurs, les contrats aidés et les contrats de professionnalisation (contrats de travail prévoyant une formation en alternance) ont été trop peu orientés vers les moins diplômés, en contradiction avec les objectifs poursuivis. Il en est de même pour certains dispositifs de reclassement des demandeurs d'emploi - fusionnés en 2011 en un contrat de sécurisation professionnelle (CSP) - qui ont été mobilisés au profit des seuls salariés licenciés, alors que ceux-ci ne sont pas les seuls à nécessiter un accompagnement renforcé dans la recherche d'emploi. Ainsi, certains salariés arrivant en fin de contrat à durée déterminée ou de mission d'intérim devraient avoir accès au CSP ou à un accompagnement comparable.
5) Une gouvernance publique et paritaire complexe et insuffisamment coordonnée
Les actions menées par l'Etat, les régions, les partenaires sociaux, ainsi que leurs opérateurs (Pôle emploi, OPCA etc.) se superposent sans faire l'objet d'une véritable coordination.
L'Etat joue un rôle d'impulsion déterminant dans l'orientation de la politique de l'emploi, mais la formation professionnelle continue est organisée par les partenaires sociaux, en lien avec les régions, dont les compétences pourraient être étendues. Cette multiplicité de centres de décision ne facilite pas la mise en place de politiques ciblées du marché du travail. Les réflexions actuelles sur la décentralisation doivent prendre en compte la nécessité d'une simplification radicale de ce dispositif complexe.
Annoncée à l'occasion du sommet social du 18 février 2009, la création du fonds d'investissement social (Fiso) avait pour objet « de coordonner les efforts en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle en consolidant différentes sources de financement ». Ce dispositif a rapidement disparu sans procurer les résultats escomptés.
Quant au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) créé en 2009 avec de fortes ambitions, ses résultats demeurent en-deçà des attentes initiales : la disproportion entre ses engagements, ses paiements et ses réalisations certifiées souligne la fragilité de cet instrument. Enfin, l'absence des régions dans les appels à projets, alors même que la loi en prévoyait la possibilité, a restreint ses moyens.
Conclusion
La Cour souligne les faiblesses du dispositif français d'intervention en faveur du marché du travail. Souvent anciennes, elles ont été accentuées par la crise intervenue en 2008. De ce fait, et en dépit des réformes nombreuses conduites au cours des dernières années, ce dispositif reste largement inadapté à un contexte de chômage durablement élevé.
La Cour estime devoir alerter l'ensemble des acteurs concernés - Etat, régions, partenaires sociaux - et souligne la nécessité d'une inflexion dans la conduite des politiques en faveur du marché du travail.
Recommandations
Les principales recommandations concernant le régime d'indemnisation du chômage visent à :
- réviser l'ensemble des paramètres permettant de rétablir la situation financière du régime d'assurance chômage, notamment ceux du régime des intermittents du spectacle ;
- rendre plus coûteuses les contributions des employeurs ayant le plus recours aux contrats courts (CDD et intérim) ;
- accroître les incitations au retour à l'emploi ;
- renforcer la cohérence des prestations versées par les régimes d'assurance et de solidarité.
Parmi les 26 recommandations formulées par la Cour figurent également :
- le renforcement de l'attractivité des dispositifs de chômage partiel ;
- la limitation des contrats aidés, notamment du secteur non marchand, aux publics prioritaires ;
- le ciblage de l'offre de formation professionnelle par Pôle emploi vers les publics prioritaires ;
- l'accès au contrat de sécurisation professionnelle en fonction de la distance à l'emploi et non de la situation juridique du bénéficiaire ;
- la simplification dans le nouvel acte de décentralisation, des compétences et des décisions en matière d'emploi et de formation ;
- l'amélioration de l'efficacité et de la transparence de la gestion du FPSPP.
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